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          日前，人社部表示将制定《新就业形态劳动者基本权益保障办法》，明确新就业形态劳动基准和企业劳动保护责任。受访专家认为这是新就业形态劳动保障“渐进式立法的第一步”。

          只干了一天外卖，车辆归还后，却被持续扣了6个月租金近4200元，维权时不知该找哪个部门——今年全国两会上，全国人大代表李承霞向《工人日报》记者讲述的这起外卖员的经历，道出了当前我国新就业形态劳动者面临的维权困境。

          当前新就业形态劳动者已达8400万人，但面临劳动关系认定模糊、法律依据不足、维权渠道不畅等问题。

          2025年12月，国务院向全国人大常委会提请审议的关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告（以下简称“报告”）提出，将抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法；今年1月，人社部进一步表示，将制定《新就业形态劳动者基本权益保障办法》（以下简称《办法》），明确新就业形态劳动基准和企业劳动保护责任。8400万新就业形态劳动者的法治守护将迎来关键节点。

          政策兜底不能替代法律保障

          向李承霞求助的外卖员在一租赁公司租了辆电动车用于送外卖，怎料只上了一天班，就被外卖站点以“超龄了，不符合从业要求”为由拒绝继续用工。可车辆归还后，他却被持续扣了6个月租金，累计4194元。

          李承霞坦言，很多新就业形态劳动者与平台不构成劳动关系，无法依据传统劳动法律进行维权。近年来，司法实践中，有不少案件因“无法确认劳动关系”，导致新就业形态劳动者在工伤认定、薪酬追索、休息休假等方面的诉求难以实现。

          “这一就业模式已不再是传统就业体系的边缘补充，日渐成为吸纳就业的重要渠道。”中国社会科学院法学研究所研究员王天玉说。但是，新就业形态劳动者还面临劳动报酬无保障、社会保险覆盖不足、算法规则不透明等问题。王天玉认为，这不仅损害了劳动者的基本权益，也潜藏着社会风险隐患，制约平台经济的健康可持续发展，“加强新就业形态领域法治建设，已不是可选项，而是必答题”。

          记者梳理发现，从2021年人社部等八部门联合印发指导意见，首次在国家政策层面界定新就业形态用工的基本模式，到休息和劳动报酬、劳动规则公示、权益维护服务指引指南等配套政策陆续出台，再到最高法发布指导性案例明确“支配性劳动管理”判断标准，强调“事实优先”原则……我国保障新就业形态劳动者权益的政策探索持续推进。

          “这些政策性文件突破了‘有劳动关系才有保障’的传统思路，为新就业形态劳动者权益保障探索了可行路径。”中国政法大学教授娄宇表示，同时，政策兜底不能代替法律保障。立法具有普遍约束力，可通过国家强制力保障实施，让平台责任、违法后果得以明确，司法机关可直接适用法律裁判案件，统一裁判尺度。

          人社部门开展执法监管将有规可依

          “我国平台用工和新就业形态已经发展十余年，用工模式已相对成熟，通过规范性文件和地方性法规进行了很多有益的探索，目前立法的时机已经成熟。”娄宇表示。

          今年1月人社部新闻发布会释放信号：将制定《办法》，为新就业形态劳动者权益保障“补短板”。这部即将出台的《办法》是何性质？能带来哪些改变？又将如何影响新就业形态劳动者的权益保障格局？

          “《办法》属于部门规章。”娄宇给出明确界定，作为国务院部门制定的规范性文件，它虽效力层级低于法律，但可直接作为行政机关执法监管的依据——人社部门开展用工检查、约谈整改、行政处罚，都将有规可依，改变过去“有政策、无强制”的局面。

          “《办法》可以为各方主体设定义务，比如可以规定契合灵活就业的特点，租用设备的租金应当按月收取，‘持续扣6个月租金’这种行为就能够被规范。”娄宇说。

          “部门规章制定程序相对高效，可快速回应当前最紧迫的权益保障缺口。”王天玉认为，以部门规章形式出台《办法》，是立足国情、尊重规律的务实选择。

          报告提出，应着力保障基本权益，维护新就业形态劳动者劳动报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益。

          “对于‘不完全符合劳动关系情形’的劳动者，权益保障清单是核心。”娄宇建议，《办法》采取“概述+列举+兜底”的设计方案：在界定适用范围的基础上，描述劳动权益的特征，列举重要类型，最后以“等”字兜底，为后续立法和司法适用预留空间。

          王天玉认为，《办法》应压实相关企业主体责任，落实公开算法规则、规范抽成比例、安全保障义务等，并支持工会依法开展建会入会、算法协商和维权服务等。

          渐进式立法更为科学

          “渐进式立法是以既有政策探索成果为基石，以现实问题为导向，分阶段、有步骤地提升法律规范层级。”王天玉将《办法》定位为新就业形态劳动保障“渐进式立法的第一步”。

          同时，受访专家坦言，部门规章仍存在天然的效力局限。娄宇表示，部门规章难以统筹跨部门、跨行业的监管职责，一些需要协同解决的深层次问题，仍需更高层级的立法来统筹解决。

          今年全国两会上，31位全国人大代表联名提交关于制定《新就业形态劳动者权益保障法》的议案。议案中明确提出，应围绕用工关系认定与权利义务、劳动报酬与休息休假保障、劳动安全卫生与职业技能培训、社会保险与职业伤害保障、争议解决与监督管理、法律责任等核心内容，制定专门的国家法律，为新业态权益保障提供统一、刚性的法律依据。

          司法部部长贺荣在今年全国两会“部长通道”上也表示，新就业群体的权益保障问题和人民群众的“幸福指数”“安全指数”密切相关，都是政府立法的重点。

          在国家层面立法尚在酝酿之际，地方立法已率先破题。2025年，安徽出台全国首部新就业形态劳动者权益保障地方性法规，福建厦门则聚焦外卖骑手这一特定群体，以“小切口”立法形式细化权益保障措施。

          在娄宇看来，地方立法先行先试，能够形成宝贵的制度经验。国家层面立法需规定适用的行业、范围，合理划定劳动基准，明确主管单位和部门责任，建立算法协商、审查和约束机制，优化维权通道等。同时，必须建立和完善新就业形态劳动保障监察制度、司法制度等，才能让制度真正“长牙”。

          王天玉认为，待《办法》实施一段时间后，通过系统评估其运行效果，再适时推动将其上升为国务院行政法规，最终纳入国家法律体系，形成一部体现数字时代特征的新就业形态劳动者权益保障全国性立法。